美联储正在重新定义中央银行。

为了使美国经济免受新冠疫情的影响，美联储向企业、州级政府和城市发放了大量贷款，这打破了一个世纪以来的传统禁忌，即在危机中谁能从央行获得资金，以什么条件获得资金，以及收回资金的风险有多大。

通过大规模购买美国国债，美联储正在拓展边界——央行可以在联邦债务融资中做些什么。这些行动使美联储更深入地参与到通常试图避免的政治决策中。

美联储领导人不喜欢这样做。但他们没有更好的选择。“我们没有人可以选择挑战;但命运和历史把这些交付于我们。”美联储主席鲍威尔本月在一次演讲中表示，“我们的工作便是不辱于我们被赋予的使命。”

经济学家预计，美联储的债券、贷款和新投资组合规模将从去年的不足4万亿美元扩大到8万亿至11万亿美元。几乎达到2007-09年金融危机后的两倍，接近美国年度经济产出的一半。

据《华尔街日报》计算，与大萧条(Great Depression)或第二次世界大战期间相比，美联储在经济社会中的地位更高。截至4月22日，美联储的资产负债表已达6.57万亿美元。

哥伦比亚大学(Columbia University)历史学教授亚当-图兹(Adam Tooze)表示:“美联储正在进入一个它从未进入的领域。”图兹写过有关金融危机和战争的文章。他表示，由于疫情造成的金融和经济危机，美联储官员“被卷入一系列他们无法控制的混乱局面，他们通常不会越权，但这一次他们感到自己不得不这么做。”

许多政府决策者，包括过去批评美联储的人士，这次都支持美联储的行动，不过政治上的考量可能很快就会改变。

宾夕法尼亚州共和党参议员帕特-图米说:“这应该被视为一件非常怪异的‘黑天鹅事件’，而不是任何在正常情况下会重演的事情。”图米曾在上次危机后批评美联储造成了巨额联邦预算赤字。但上个月，他帮助推动了国会通过的2.2万亿美元的经济救助法案，该法案将美联储置于政府经济救助计划的核心。

在所有美联储正在承担的风险中，公众对央行的不满将有损其权威是后果最为严重的。因为美联储的工具更适合帮助那些在资本市场借款的大公司，而不是那些不借款的小公司。

“没有破产的资本就像没有地狱的天主教，”投资基金橡树资本管理公司董事霍华德·马克斯(Howard Marks)本月在致股东的一封信中写道，“当参与者对损失有一种适当的恐惧时，市场才会运转得最好。”马克斯在后来的一次采访中说，他并不想暗示鲍威尔的行为是错误的：“某些事情可能会产生负面的、意想不到的后果，但并不意味着这是一个错误。”

鲍威尔从不同的道德角度定义了政府的任务。他在演讲中说:“人们为了共同的利益做出这些牺牲。我们需要在我们的能力范围内让它们完整。”

在3月中旬将利率降至接近于零的水平后，美联储开始了一系列债券购买计划以稳定市场。在3月16日至4月16日期间，美联储以每天近790亿美元的速度买进了美国国债和抵押贷款证券。相比之下，2012年至2014年期间，该央行每月的购买量才大概是850亿美元。

美联储的购债行为帮助政府以低廉的成本为其债务融资。由于财政部直接向家庭发放支票，并在失业保险上增加支出，政府的债务正在飙升。

美联储正在准备第二轮量化宽松计划，即与财政部合作，直接向企业、州和地方政府提供贷款。美国国会已经向财政部提供了4540亿美元资金，以配合美联储的努力。

美联储发放的贷款将是国会拨款的10倍，财政部将承担不良贷款的第一笔损失。到目前为止，财政部已承诺将其中约40%的资金用于9个不同项目，此外还预留了扩大或部署其他项目的空间。

国会呼吁美联储采取行动，部分原因是美联储在2008年银行业危机期间发展出了干预的能力，而且与其他机构不同，它能够迅速行动。国会议员和分析人士说，这场危机的爆发有一部分原因是国会民主党人和特朗普政府之间存在不信任而导致的党派纷争。而美联储的任何决定都是独自做出的。

过去两年里，特朗普因降息问题多次抨击鲍威尔，而鲍威尔对此做出了有理有据的回应，这消除了议员们关于美联储主席唯总统命是从的担忧。

前国会预算办公室(Congressional Budget Office)主任、共和党人道格拉斯-霍尔茨-埃金(Douglas Holtz-Eakin)表示:“美联储自然不适合这样做，但财政部正在利用美联储作为自己的工具，因为美联储更善于管理这些工具并释放资金。”

美联储官员将在本周周二和周三举行远程会议。讨论将转向实施过去几周宣布的一系列计划，以及在多大程度上进一步推进其债券购买计划。

独一无二的能力

美联储能够通过向银行放贷来创造货币。这有助于引导货币成本，也就是利率。

二战后和20世纪70年代，低利率和大量印钞刺激了通货膨胀。但美联储官员目前并不认为通胀是一种风险，因为经济正在下滑，这意味着消费者需求和通胀都在下降。此外，美国和日本等政策激进的国家多年来一直处于低通胀状态。

如果利率最终上升，更大的联邦借款需求将使财政部付出高昂的代价。美联储前主席珍妮特-耶伦(Janet Yellen)表示:“如果经济复苏，通胀成为一个问题，那将是一场新的考验。”她说，如果真的是这样，“我认为美联储也将解决这一问题。”

经济能否企稳取决于美联储无法控制的诸多因素，包括疫情的传播速度是否放缓，其他政府部门是否实施了检测和监控计划来控制这种病毒，以及是否发现了治疗方法和疫苗。

这种干预的规模和速度表明，美联储票委认为灾难性经济后果的风险高得令人无法接受。美联储正在制定一项计划，为受到税收收入锐减的州和地方政府提供融资。它将购买76个市政借款人发行的期限不超过两年的债券，其中包括50个州、哥伦比亚特区、至少有200万居民的县和至少有100万居民的城市。

政治雷区

长期以来，美联储一直将向各州和各城市发放贷款视为一个政治雷区。对市政借贷者的人口限制已经招致了反对声音。

众议院金融服务委员会(House Financial Services Committee)主席、加州民主党众议员沃特斯(Maxine Waters)本月致信鲍威尔说，该计划不包括35个非洲裔美国人人口最多的城市。她写道:“这种做法可能会加剧联邦政府应对措施中的种族差异。”

参议院银行委员会(Senate Banking Committee)主席、爱达荷州共和党参议员克拉波(Mike Crapo)在同一天致信鲍威尔，指出爱达荷州没有一个市政当局有资格参与，并表示农村社区可能会被抛在后面。其他议员也表达了类似的不满。

几位分析师曾表示，如果议员们希望为地方政府提供更多援助，他们更应该向各州提供资金，而不是依赖美联储发放贷款。据知情人士透露，美联储正准备放宽标准，将更多城市纳入其中。

美联储官员担心，他们最终可能会持有借款人无法偿还的市政债券。还有一些问题没有答案，比如美联储将在破产中扮演什么角色，以及它是否会支持借款人，或与其他债权人一起拿回自己的钱。

2004年至2017年担任美联储法律总顾问的斯科特-阿尔瓦雷斯(Scott Alvarez)表示:“美联储不想处于这样一种境地：‘你必须给警察或消防员加税或减薪。’这是我们在2008年没有直接向市政当局发放贷款的原因之一。”

在上一场危机中，美联储在管理其因救助投银贝尔斯登(Bear Stearns Cos.)而持有的资产时经历了尴尬时刻。它取消了俄克拉荷马城一家购物中心的赎回权，持有夏威夷和波多黎各希尔顿酒店的贷款，在破产后出售了红顶酒店的债务组合。阿尔瓦雷斯说，美联储可以对出现问题的资产保持耐心，因为它不必对股东负责。

美联储对公司债的支持已经扩大到所谓的“堕落天使”级资产，即最近被降至垃圾级的公司。它还将购买投资于垃圾债券的交易所交易基金，并向投资于被称为贷款抵押债券(CLO)的企业贷款基金的投资者提供融资。

在美联储投资垃圾债券和CLO市场危机之前，许多私募股权基金都向其投资组合公司增加了融资。通过支持垃圾债券和贷款抵押债券，美联储可能在帮助那些在危机前债务负担沉重、使其投资组合公司资金链紧张的私募股权基金。

波士顿联邦储备银行行长埃里克-罗森格伦(Eric Rosengren)表示:“我们的确需要做大量工作来考虑我们的金融机构正在创造的所有激励措施。”

美联储官员已经得出结论，他们需要向公司债市场提供广泛的支持，以防止信贷枯竭和随之而来更大规模的破产和失业。克利夫兰联邦储备银行行长洛雷塔-梅斯特(Loretta Mester)也表示:“我愿意承担比之前更多的信贷风险，因为这是一次前所未有的巨大负面冲击。”

美联储现任和前任官员均表示，美联储规模6000亿美元的中小企业贷款计划将是其最复杂的任务。自大萧条以来，美联储将首次直接向中小企业放贷，通过银行提供至多4年的贷款。它试图接触那些规模太大而没有资格获得小企业管理局贷款以及规模太小而无法在华尔街发行债券的公司。

前美联储经济学家、现任资产管理公司梅隆首席经济学家文森特-莱因哈特(Vincent Reinhart)表示:“2008年，人们认为美联储为华尔街纾困提供了便利，却置普通民众于不顾，这对美联储的声誉造成了打击。他们不会再这样做了。”

挑战不仅仅是决定谁能拿到钱。还有利息以及获得贷款的条件。

巴杰特的格言

“巴杰特的格言”(Bagehot’s Dictum)曾是美联储官员们的心跳。这一格言是以19世纪英国作家、《经济学人》(Economist)杂志主编巴杰特的名字命名的。巴杰特认为，为了阻止恐慌，央行应该以高于正常水平的利率、有优质抵押品的前提下自由放贷。

投资基金D.E. Shaw的全球经济主管布莱恩-沙克(Brian Sack)在上次危机后负责纽约联邦储备银行的市场部门，他说，目前可能不太适合这种做法。巴杰特暗示的惩罚性利率可能不合适，而且在强制居家隔离政策的环境下，很难评估抵押品的价值。

克利夫兰联邦储备银行行长梅斯特说，美联储不想贷款给那些无法生存的企业。它也不想让那些能够实现盈利的公司因为现金流被暂时切断而倒闭。区分这两者是一个挑战——尤其是现在。由于美国人无法或不愿从事商业活动，流动性不足转变为资不抵债可能只是时间问题。

美联储限制了小企业在有资格获得普通大众计划贷款之前的债务规模。它要求银行持有每笔贷款的5%，以避免独自承担所有债务。借款人将面临高管薪酬和股息支付方面的限制。财政部将承担第一笔750亿美元的潜在损失。

哥伦比亚大学经济学教授哈伯德(Glenn Hubbard)说，一个危险的信号是，美联储已经通过华尔街验证了其政策的有效性，而对普通大众的救助却没有达到预期效果。哈伯德曾在小布什总统时期担任经济顾问委员会(Council of Economic Advisers)主席。

他表示:“我真的担心这不会奏效。”他指出，这将对美联储的声誉造成打击。

哈伯德说，与2008年的救助不同，当时美联储和财政部通过救助银行获得了利润，官员们不应该担心如何收回财政部的投资。“如果美联储没有赔钱，”他说，“那就说明他们没有把钱借给需要钱的借款人。”

另一个危险信号是，国会习惯于要求美联储进行干预。美联储一直在积极捍卫自己的独立性，尤其是在它于1972年屈从于尼克松总统在大选前提振经济的压力，后来被指造成了通胀之后。

议员们已经在敦促美联储救助特定行业。上周五，得克萨斯州共和党参议员克鲁兹(Ted Cruz)致信鲍威尔，要求美联储想出办法，向负债太多而无法获得现有美联储救助计划的石油和天然气公司提供贷款。鲍威尔最近说，美联储当局不会允许这样的救助行动。

据了解谈判情况的人士说，上个月，美联储的律师们否决了国会明确指示美联储启动贷款计划的立法措辞。相反，国会向财政部提供了资金，财政部可以在与美联储合作的情况下酌情使用这些资金。

图米曾在谈判期间与美联储官员磋商，他说，他希望国会明确表示，这种协调是为紧急情况准备的。

美联储的行动体现了自二战以来从未有过的与国会和财政部的合作。当时，美联储压低了长期利率，为战争支出和经济复苏提供资金。1951年，美联储成功地迫使杜鲁门政府同意终止该政策。

第二次世界大战期间，财政部和美联储的协调“是正确的，但很难撤销，”哈佛大学经济系系主任、前美联储理事杰里米-斯坦(Jeremy Stein)说。“你可以想象类似的事情在这里上演。”

耶伦说，这种担忧可能被夸大了。她和前美联储主席伯南克(Ben Bernanke)说，如果不采取大胆行动保护经济，美联储的独立性将受到更严重的威胁。

耶伦说，“这就是美联储成立的原因，它的作用是在危机中提供紧急贷款。”(仲夏)